Es indudable que el comercio exterior de un país, por constituír para el estado una estrategia importante de desarrollo económico, político y social, y por estar inserta esta actividad dentro de las actividades mercantiles en general, requiere de una estructura legal que la norme y regule. Es cierto que en esta época de globalización de la economía y de abatimiento de barrera~ para que el comercio de país a país se realice con mayor fluidez, se está luchando tanto a nivel mundial como nacional por la desregulación del comercio internacional. Sin embargo, el gobierno de cada nación, debido a la importancia que el comercio tiene en las actividades económicas del estado, continúa y continuará por mucho tiempo, teniendo injerencia en las áreas mercantiles, mediante la expedición de leyes que determinen el rumbo de esa actividad, y que consecuentemente, le permitan al Poder Público, continuar teniendo importante participación en la planeación, orientación y regulacion de esta materia.
La Constitución Política mexicana es el marco jurídico mas importante de toda la estructura jurídica nacional, y lo es desde luego, del derecho mercantil y de los actos de comercio. En este documento se encuentran plasmadas una serie de normas que establecen la forma y términos de cómo el estado participa en las regulación del comercio, como uno de los mas importantes factores de la economía nacional. Son sin duda alguna los artículos 25 y 26 de la Carta Magna los preceptos que en primer lugar señalan el grado de participación del gobierno (tesis política intervencionista), en los asuntos económicos del país. En efecto, se señala concretamente en el artículo 25 de la precitada Constitución, que la rectoría del desarrollo nacional corresponde al estado. Lo anterior significa sencillamente, que el Poder Publico tiene facultades constitucionales,como antes se dijo, para intervenir en la planeación, orientación, dirección, regulación y control de todos los fenómenos económicos. La precitada tesis política intervencionista puede adoptar diferentes grados y posturas, hasta llegar incluso a casi un socialismo estatal, como sucedió en el pasado reciente, o bien, puede
este intervencionismo ser muy laxo, hasta llegar casi al neoliberalismo, como sucede en el presente. Estas posiciones dependen de la política económica que se trace en los planes de gobierno. Pero no podría ser de otra forma; el liberalismo o el socialismo por decreto, constituyen posiciones políticas que no pueden tener futuro en ningún país. Son diferentes factores como la política, la historia, la geografía, las circunstancias socioeconómicas o la ideosincracia de una sociedad, las que pueden dar las determinantes de hacía dónde debe dirigirse el gobierno en la orientación de la economía.
Tomando en cuenta estos factores, se afirma que México es por tradición un país de tendencia liberal, tendencia que desde luego, no está exenta de un intervencionismo de estado, sobre todo en ésta época en que aún los países mas fuertemente liberales practican en alguna forma el intervencionismo, en el que hay una importante participación del gobierno en la rectoría de los fenómenos económicos, sobre todo en la materia que ocupa la atención de este estudio, que es el comercio exterior. Ejemplo de este afirmación se encuentra en el régimen político de los Estados Unidos de América, en donde el gobierno de Washington interviene para regular el comercio tanto interior como exterior, con el fin de armonizar, y en su caso regualr, los fenómenos económicos que son susceptibles de producirse.
La materia comercial en México es exclusivamente del resorte de las autoridades federales, lo cual significa que los gobiernos locales o municipales no pueden realizar actos tendientes a la expedición de ordenamientos jurídicos reguladores del comercio. Una situación distinta ocurre en EUA, en donde son los estados de la Federación los que tienen facultades para regular el comercio interior mediante la expedición de leyes, dejando al Gobierno Federal, la facultad de regular el comercio exterior. No obstante, a partir de la fecha en que se expidió el C6digo Comercial Uniforme (Uniform Commercial Code, "UCC"), se ha venido tratando de coordinar el sistema comercial estadounidense, evitando en lo posible, las dispersiones y contradicciones que suelen presentarse entre la legislación comercial de una autoridad local y otra. Ese Código tiene por objeto crear un estatuto jurídico que armonice en ciertas materias, las generalmente disímbolas legislaciones locales, se repite en materia de comercio interior.
En materia de comercio exterior, se aplica en todo el territorio de EUA, el "UCC", así como la Convención de Naciones Unidas sobre Contratos de Compraventa Internacional de Mercaderías. Además, debe tenerse presente que en el país vecino se tiene implantado el sistema de Common Law, y en consecuencia, los precedentes judiciales que dicten los tribunales federales sobre la materia, sirven de manera muy importante para orientar el sentido y la interpretación del "UCC" .
En México, país de derecho escrito, es la ley la que por encima de los precedentes judiciales se aplica en todos los casos en general, y por consiguiente, resulta importante efectuar un estudio mas o menos detenido de las normas fundamentales que le otorgan atribuciones al Poder gubernamental federal para regular el comercio, tanto interior como exterior. Así se tiene que en primer lugar, el Poder Legislativo, como 6rgano facultado para expedir leyes sobre la materia comercial, el cual expresa en diferentes preceptos del artículo 73 Constitucional, que:
a) El Congreso General tiene facultades para expedir leyes mediante las cuales se impida que en el comercio interno de la República se establezcan restricciones en los actos que se den entre una entidad política local y otra de la Federación ( fracción IX)
b) El Congreso General de la República tiene facultades exclusivas para expedir leyes en materia de comercio y en intermediación y servicios bancarios y financieros (fracción X). Lo anterior significa que en materia comercial, se está entendiendo éste término en su expresión mas amplia, y que desde luego abarca también a las áreas industrial, agrícola, ganadera, pesquera, silvícola y a los actos de prestación de servicios personales independientes de carácter mercantil, esta facultad no la pueden ejercer los gobiernos locales. Por consecuencia, todas las leyes que sobre la materia mercantil existan en el país, deberán haber sido experdidas por el Poder Legislativo Federal, en uso de sus facultades concedidas con apoyo en el precepto mencionado en este punto.
c) El Congreso General de la República tiene facultades exclusivas para
expedir leyes relacionadas directamente con la materia mercantil, como son: la marítima, la de navegación, la explotaciffn de recursos naturales, como los mineros y de algún otro tipo semejante, así como de cualquier otra materia que guarde relación con el mar ( fracción XIII).
El propio Congreso tiene también facultades para dictar leyes sobre vías generales de comunicación, ya sea que éstas se refieran a correos, telégrafos, transportación terrestre, marítima o aérea, así como a comunicaciones por satélite o cualquier otra medio que exista en este momento o en el futuro ( fracción XVII)
d) También tiene facultad dicho Congreso para establecer casas de moneda, fijar las condiciones de la misma y dictar reglas para determinar el valor de la moneda mexicana en relación con las monedas extranjeras, así como adoptar el sistema de pesas y medidas ( fracción XVIII)
e) Es facultad exclusiva de dicho Congreso Federal, establecer contribuciones sobre el comercio exterior (fracción XXIX-A). Lo antes señalado significa que las contribuciones a las importaciones y exportaciones de mercancías que se conocen con el nombre generico de aranceles, o impuestos aduaneros sólo pueden ser aplicados, mediante la expedición de la legislación correspondiente, por el Gobierno Federal. Esta facultad se encuentra confirmada en lo dispuesto por el párrafo Primero del artículo 131 de la misma Constitución, en donde se señala que es facultad privativa de la Federación, gravar las mercancías que se importen o exporten o que pasen en tránsito por el territorio de la República, así como regular y aún prohibir la circulación de determinados efectos en el país.
Estas facultades que se otorgan al Gobierno Federal, y que seejercen a través del Congreso de la Unión mediante la expe dición de las leyes ..Ai~..t~ Pncuentran corroboradas por los dsipuesto en el artículo 117, fracciones IV a VII de la propia Ley Suprema, y en donde se prohíbe terminantemente a los gobiernos de las entidades federativas, expedir disposiciones regulatorias del comercio, ni interno ni mucho menos exterior del pais.
f) Finalmente, el propio artículo 73 Constitucional en la fracción XXIX-E otorga al Congreso de la Unión facultades exclusivas para expedir leyes que tengan por objeto programar, promover, concertar y ejecutar acciones de carácter económico que especialmente se refieran al abasto, así como a aquellas que tengan como finalidad la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios.
El Poder Ejecutivo de la Unión es el segundo de l~sPoderes del Gobierno Federal que participa en el manejo, regulación y control de todas las actividades de carácter comercial que se den dentro del ámbito de la nación. Los principales preceptos constitucionales que otorgan facultades exclusivas sobre esta materia al Ejecutivo, son los siguientes:
a) El Poder Ejecutivo Federal tiene en primer lugar, facultades para promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso General, en segundo término, tiene facultades para proveer dentro de su esfera de competencia, a la exacta observancia de las mismas, lo cual significa que el Presidente, como Jefe del Poder Ejectutivo Federal, tiene facultades para expedir reglamentos que se encarguen de aclarar, difundir, regular y complementar en sus aspectos procedimentales a una ley, sin mas límites de que dichos reglamentos no vayan en contra de lo preceptuado por la misma, y aún ni siquiera se pretenda regular una situación no prevista en esa ley. Fuera de esta limitantes, el precitado Poder Ejecutivo de la Unión, tiene las facultades precitadas, atento a lo dispuesto por la fracción I del artículo 89 de la Constitución.
b) La fracción X del precepto constitucional arriba mecionado, estableccque es facultad exclusiva del Jefe del Poder Ejectutivo, manejar la política extérior del Estado Mexicano, asi como celebrar tratados internacionales. Consecuentemente, en materia de comercio internacional, que es sin duda una importante actividad de estructura política en el exterior, el Presidente de la República es el facultado por el precepto de referencia para el manejo de estas cuestiones, así como para celebrar acuerdos y negociaciones en materia comercial internacional.
c) Como es sabido, la mayor parte del comercio internacional se realiza por vía marítima y por vía terrestre, y son en éstos y en los demás casos, las aduanas las encargadas de hacer efectivos los controles sobre el comercio exterior. La Constitución faculta al Presidente, a través de la fracción XIII, a habilitar para el comercio, a toda clase de puertos, así como a establecer aduanas y designar su ubicación.
d) Las facultades mas importantes, en materia de comercio exterior, que están constitucionalmente concedidas al Presidente de la República, se encuentran ubicadas en el artículo 131 de la Carta Magna. El estudío de dicho precepto constitucional se divide en dos grandes partes: La primera es la relacionada con el párrafo Primero, en el cual se ratifica la posición federal de la legislación relacionada con gravámenes al comercio exterior. Allí se vuelve a señalar de manera categórica, que la facultad de gravar las mercancías con contribuciones al comercio exterior, corresponde exclusivamente a la Federación. Además, se expresa que las autoridades federales son las únicas que pueden legalmente reglamentar, y aún llegar al grado de prohibir el ingreso o movilización dentro del territorio nacional, de toda clase de mercancías, cuando ésto se haga por motivos de seguridad o de policía. Nótese cómo el comstituyente facultó a las autoridades federales de manera exclusiva a realizar estos actos que pueden llegar a constituír obstáculos al comercio internacional, pero se repite, es una facultad concedida en la Ley Suprema, con el propósito de salvaguardar en este caso, la seguridad nacional.
En el Segundo párrafo del artículo 131 Constitucional que ahora se comenta, se encuentra una facultad muy importante y trascendente concedida por el Constituyente al Poder Ejecutivo de la Uni6n, y que es la consistente en la posibilidad de decretar mediante un acto formalmente administrativo, la creación, el aumento, disminución o supresión de las cuotas contenidas en las Tarifas de Exportación e Importación. Estas tarifas son LEYES expedidas por el Congreso de la Unión, y no obstante ello, en lugar de que fuera dicho Congreso el facultado para reformarlas, como sucede absolutamente en todos los casos, esa facultad de legislar se le otorga de manera extraordinaria (artículo 49 de la propia Constitución) al Presidente de la República. Existen razones muy justificadas para la presencia en la Constitución, de esta facultad verdaderamente extraordinaria.
Las razones antes referidas se sintetizan en el hecho de que cuando existe una situación económica o política que afecten o amencen afectar la estabilidad del país en alguna de estas áreas, si tuviera que hacerse la reforma legal mediante el procedimiento normal que establecen los artículos 72 y 73 de la Constitución, el proyecto de reforma legal correspondiente tendría que seguir el proceso formal de: inciativa, discusión, aprobación, promulgación y publicación. Este procedimiento de formación, supresión o reforma de una norma legal, es por razones obvias, demasiado requisitoso y lento. Si a dicho procedimiento se sujetasen las modificaciones arancelarias, así como las relacionadas con medidas regulatorias de otra naturaleza al comercio exterior, resultaría lógico que dichas medidas se implantarían en la inmensa mayoría de los casos, de manera extemporánea, y consecuentemente, el daño a la Nación se causaría irremediablemente. Por ello el Constituyente consideró no sólo pertinente, sino necesario, otorgar al Ejecutivo esta facultad extraordinaria, con el fin de que se tuvieran a la mano los instrumentos jurídicos indispensables para hacer frente rápidamente a las necesidades económicas o políticas del estado en un moneto determinado.
Desde luego, esa facultad no es absoluta, sino relativa y sujeta a ciertas normas de control del Congreso. En efecto, El-Presidente, al envíar cada año el Presupuesto Fiscal al precitado Congreso, deberá someter a la aprobación de éste, el uso que hubiese hecho de tales facultades constitucionales.
Con el fin de ratificar importantes conceptos expuestos en el Primer párrafo del precepto constitucional que ahora se comenta, se expresa en el Segundo párrafo que el Presidente se encuentra facultado para restringir y aún prohibir, y no sólo por razones de seguridad y policía, sino también por razones de carácter económico y aún de estrategia política, las importaciones y exportaciones, así como el tránsito de mercacancías por el territorio naclonal, cuando lo estime urgente, y con el propósito de regular la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o cualquier otro propósito que le acarree beneficios a la Nación.
Con el fin de dar transparencia a estas facultades y dotar de seguridad jurídica a las actuaciones de los órganos gubernamentales encargados de instrumentar, y en su caso, operar éstas facultades extraordinarias concedidas al Jefe del Poder Ejecutivo Federal, el Congreso estimó no solamente prudente, sino necesario reglamentar el ejercicio de dichas facultades. Esta es la razón fundamental por la cual se expidi6 la Ley de Comercio Exterior, que es Reglamentaría de lo dispuesto por el artículo 131 Constitucional que brevemente se ha comentado.