LA
RECONSIDERACIÓN ADMINISTRATIVA
¿Si
usted tuviera la oportunidad de impugnar un crédito fiscal que ya fue
consentido, pudiendo obtener una resolución favorable, lo recurriría?
La
lucha por la igualdad, por la libertad, la protección y el reconocimiento de
los derechos del ser humano, ha sido durante años la pugna constante de los pueblos por obtener la tutela de los derechos básicos y
fundamentales para la sobrevivencia de sus integrantes en la sociedad.
Así
las cosas, desde la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano,
hasta la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que actualmente
nos rige, podemos observar como esa lucha constante de fervor e ímpetu, ha sido
reconocida en la norma básica de todo sistema jurídico, la Constitución.
Nuestra
carta magna, establece claramente en su dispositivo 133, que la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, será la Ley Suprema de toda la Unión,
por
lo que el término supremo, según el diccionario de la lengua española, lo
define como sumo, altísimo, que no tiene superior en su línea
1,
lo que significa que la
Constitución Política
de los Estados Unidos
Mexicanos, es por excelencia la norma jurídica que está por encima de toda
institución jurídica, lo que le es preciso que todo le sea inferior y lo que no
le es, de una u otra forma es parte de ella, así en ese tenor de ideas, toda
constitución, por el hecho de serlo, tiene el atributo de ser suprema.
Por
lo tanto el atributo de supremacía de que goza la constitución es imponible
tanto a los particulares como a los órganos de autoridad, por lo cual todos
estamos sujetos a acatar lo que disponga el texto de la constitución, y en el
caso de violar sus preceptos, las consecuencias a ello están claramente
establecidas.
Sin
que sea la intención en este análisis, profundizar en los diversos medios de
defensa con que contamos para hacer valer nuestros derechos, es importante
señalar que la Constitución prevé como medio de defensa el juicio de amparo, cuya
finalidad principal, más no la única, radica en la protección a las garantías
individuales.
Con
fecha 15 de diciembre de 1995, se publicó en el Diario Oficial de la
Federación, el decreto en el que se modifica el artículo 36, del Código Fiscal
de la Federación, mediante el cual se anexaron los dos últimos párrafos que
actualmente se encuentran vigentes al referido precepto, esto con el propósito
de establecer un trato más justo a los contribuyentes en los casos en los que
notoriamente les asista la razón y no puedan acudir a ningún medio de defensa
porque hubieran perdido el derecho a hacerlos valer, por lo que el Ejecutivo
Federal propuso al Congreso de la Unión la creación de un procedimiento
excepcional mediante el cual las autoridades fiscales estarán en posibilidad de
revisar sus propias resoluciones, desfavorables al particular, pudiendo, en su
caso, modificarlas o revocarlas. La parte que interesa del artículo 36, del
Código Tributario establece a su letra:
Las autoridades
fiscales podrán, discrecionalmente,
revisar las resoluciones administrativas de carácter individual no favorables a
un particular emitidas por sus subordinados jerárquicamente y, en el
supuesto de que se demuestre
fehacientemente que las mismas se hubieran emitido en contravención a las
disposiciones fiscales, podrán, por una sola vez, modificarlas o
revocarlas en beneficio del
contribuyente, siempre y cuando los contribuyentes no hubieren
interpuesto medios de defensa y hubieren transcurrido los plazos para
presentarlos, y sin que haya prescrito el crédito fiscal.
Lo señalado en el
párrafo anterior, no constituirá
instancia y las resoluciones que dicte la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público al respecto no podrán
ser impugnadas por los contribuyentes.
NOTA: El resaltado no
es parte de texto del Código.
El
procedimiento de reconsideración administrativa previsto en la norma transcrita
en líneas suso, constituye un mecanismo sui géneris y excepcional que
contribuye al autocontrol de la legalidad de los actos administrativos en
materia fiscal, es decir, el legislador otorga un derecho a los contribuyentes
basado en el autocontrol de la legalidad de los actos de las autoridades, cuya
finalidad radica esencialmente en que prevalezca el derecho sobre cualquier
acto ilegal. Así mismo, se puede decir que constituye el ejercicio de una
facultad discrecional de las autoridades fiscales, facultad que solamente puede
llevarse a cabo en una ocasión, dictando resolución mediante la cual la
autoridad puede modificar o revocar, las resoluciones administrativas emitidas
por sus subordinados jerárquicos que sean desfavorables a los intereses de los
particulares. El mismo texto establece que la modificación o revocación emitida por la autoridad debe
fundarse en la notoriedad de la justificación que asista al causante, y que el
ejercicio de dicho derecho solo puede llevarse a cabo cuando por algún motivo
el contribuyente, hubiese perdido el derecho a impugnar tales determinaciones a
través de los medios ordinarios de defensa, siempre y cuando no haya prescrito
el crédito fiscal.
Como
puede apreciar estimado lector, el legislador previó la posibilidad, al
reformar el multireferido precepto legal, que no obstante un particular
afectado por un acto administrativo, en especial, en materia fiscal, le hubiese
fenecido toda posibilidad de combatirlo mediante los medios de defensa
ordinarios, estableció la posibilidad de poderlo controvertirlo en aquellos
casos en lo que existía notoriedad de que dicho acto se haya emitido en
contravención a las disposiciones fiscales, y que por una sola ocasión se
pudiese modificar o en su caso revocar en beneficio del contribuyente.
Hasta
aquí puede decirse que el recurso de reconsideración administrativa, se
instituyó como un mecanismo excepcional de la legalidad de los actos
administrativos en materia fiscal.
Cabe
resaltar que el último párrafo del arábigo en estudio, establece claramente que
las resoluciones emitidas por las autoridades con motivo del recurso de
reconsideración administrativa no podrán ser impugnadas tales resoluciones,
pues dicho mecanismo fue creado de manera excepcional con la finalidad de
resarcir a los contribuyentes de la ilegal afectación que sufran en su esfera
jurídica como consecuencia de las resoluciones desfavorables que han quedado
firmes por no haberse impugnado a través de algún medio de defensa.
Es
decir, concretamente dicha resolución dictada por la autoridad no es
susceptible de ser combatida a través del juicio de nulidad ante el Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, de igual forma no puede ser
impugnada mediante el recurso de revocación previsto en el Código Tributario.
Luego
entonces, en atención al derecho tutelado por el legislador a favor del
contribuyente, dicho derecho versa esencialmente sobre la petición de
reconocimiento de un derecho tutelado, empero, cabe advertir que el precepto en
cuestión establece que será un facultad discrecional de la autoridad para que
actué si debe obrar o abstenerse, para resolver cuándo y cómo debe obrar, o aun
para actuar libremente al contenido de su actuación, es decir, su ejercicio
implica la posibilidad de optar, de elegir entre dos o más decisiones, pero en
ningún momento actuar arbitrariamente, toda vez que dicha facultad discrecional
queda sujeta a los requisitos de fundamentación y motivaciones exigidos por el
artículo 16 constitucional, lo que conlleva que los actos discrecionales sean
controlados por los órganos jurisdiccionales, criterio compartido por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
No. Registro: 195,530
Tesis aislada
Materia(s): Administrativa
Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta
VIII, Septiembre de 1998
Tesis: P. LXII/98
Página: 56
FACULTADES DISCRECIONALES.
APRECIACIÓN DEL USO INDEBIDO DE LAS CONCEDIDAS A LA AUTORIDAD. La base
toral de las facultades discrecionales es la libertad de apreciación que la ley
otorga a las autoridades para actuar o abstenerse, con el propósito de lograr
la finalidad que la propia ley les señala, por lo que su ejercicio implica,
necesariamente, la posibilidad de optar, de elegir, entre dos o más decisiones,
sin que ello signifique o permita la arbitrariedad, ya que esa actuación de la
autoridad sigue sujeta a los requisitos de fundamentación y motivación exigidos
por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
lo cual permite que los actos discrecionales sean controlados por la autoridad
jurisdiccional.
Contradicción
de tesis 2/97. Entre las sustentadas por el Cuarto Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito y el Tercer Tribunal Colegiado del
Sexto Circuito. 29 de junio de 1998. Once votos. Ponente: Juan Díaz Romero.
Secretario: Armando Cortés Galván.
El
Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el seis de agosto en curso,
aprobó, con el número LXII/1998, la tesis aislada que antecede; y determinó que
la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito
Federal, a seis de agosto de mil novecientos noventa y ocho.
Nota: Esta
tesis no constituye jurisprudencia pues no contiene el tema de fondo que se
resolvió.
Así
las cosas, la resolución dictada dentro del recurso de reconsideración
administrativa, emitida por la autoridad que no cumpla con los requisitos de
fundamentación y motivación, garantía individual por excelencia de todo
gobernado, podrá ser susceptible de ser combatida a través del juicio de amparo
indirecto, afirmar lo contrario se llegaría al extremo de destruir la
supremacía que goza nuestra Carta Magna, llegando, inclusive al extremo, de
pensar que toda vez que el dispositivo en mención establece claramente que no
es posible ser impugnada dicha resolución a través de los medios de defensa, no
es posible combatirla mediante el juicio de amparo, quedando las puertas de la arbitrariedad
de par en par, y en consecuencia nuestra Constitución Política, debajo,
jerárquicamente, del Código Tributario.
Tal
afirmación se corrobora del análisis detallado del artículo 36, del Código
Fiscal de la Federación, específicamente el último párrafo
Lo señalado en el
párrafo anterior, no constituirá
instancia y las resoluciones que dicte la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público al respecto no podrán
ser impugnadas por los contribuyentes.
NOTA: El resaltado no
es parte de texto del Código.
Por
lo que como es bien sabido el juicio de amparo no es un medio ordinario de
defensa, si no por el contrario, dada su naturaleza y principios que lo rigen,
es un medio constitucional extraordinario, del cual solo proceden básicamente
contra actos respecto de los cuales la ley no concede medio de defensa alguno,
mismo que fue creado como una institución de carácter extraordinario para el
mantenimiento del orden constitucional. Por lo cual evidentemente no aplica, en
lo que respecta al juicio de amparo, la ultima parte del artículo 36, del
Código Tributario.
El
señalamiento siguiente resulta necesario para reforzar lo anteriormente
expuesto, que si bien es cierto, el juicio de amparo no se instaura contra la
resolución que determinó crédito fiscal al contribuyente, si no por el
contrario, contra aquella resolución dictada en el recurso de reconsideración
administrativa por considerar que la misma resulta violatoria de garantías
individuales.
La
Suprema Corte de Justicia de la Nación, determinó en los siguientes criterios,
que en contra de la resolución dictada dentro del recurso de reconsideración
administrativa es procedente el juicio de amparo.
Registro No. 175015
Localización:
Novena Época
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XXIII, Mayo de 2006
Página: 325
Tesis: 2a./J. 61/2006
Jurisprudencia
Materia(s): Administrativa
RECONSIDERACIÓN ADMINISTRATIVA
PREVISTA EN EL ARTÍCULO 36, TERCERO Y CUARTO PÁRRAFOS, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA
FEDERACIÓN, VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ENERO DE 1996. EN CONTRA DE LA
RESOLUCIÓN QUE LE RECAE PROCEDE EL AMPARO INDIRECTO, INDEPENDIENTEMENTE DEL
RESULTADO EN CUANTO AL FONDO. La Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el ejercicio de las
facultades conferidas a las autoridades hacendarias para revisar y, en su caso,
modificar o revocar por una única vez las resoluciones administrativas que
emitan sus inferiores jerárquicos que sean desfavorables a los intereses de los
particulares, que se prevé en el artículo 36, tercero y cuarto párrafos, del
Código Fiscal de la Federación vigente a partir del 1o. de enero de 1996, no
constituye un recurso ni una instancia jurisdiccional a través del cual puedan
combatirse tales determinaciones, en la medida en que la reconsideración
administrativa se instituyó como un mecanismo excepcional de autocontrol de la
legalidad de los actos administrativos en materia fiscal, que tiene como fin
otorgar un trato justo a los contribuyentes que notoriamente les asista la
razón y que hubieran perdido toda posibilidad de controvertirlos, siempre que
el crédito no haya prescrito, lo que justifica el que estas resoluciones no
puedan ser controvertidas a través de algún medio ordinario de defensa. Ahora
bien, la resolución que recaiga a dicha reconsideración está sujeta a los
requisitos de fundamentación, motivación, congruencia y exhaustividad exigidos
por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que su
incumplimiento puede combatirse en amparo indirecto en términos de la fracción
II del artículo 114 de la Ley de la materia, si se estima que aquélla es
violatoria de garantías. Lo anterior porque el juicio de amparo no es
un medio de defensa ordinario, sino un medio de control constitucional que
conforme a su naturaleza tiene el carácter de extraordinario, como se desprende
de los artículos 103 y 107 constitucionales que lo regulan, por lo que
procede únicamente respecto de aquellos actos contra los cuales la ley
secundaria no concede recurso alguno, por virtud del cual puedan repararse los
perjuicios que dichos actos ocasionan al particular.
Contradicción de tesis
36/2006-SS. Entre las sustentadas por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Sexto Circuito y el Tribunal Colegiado del Décimo Noveno
Circuito. 7 de abril de 2006. Cinco votos. Ponente: Margarita Beatriz Luna
Ramos. Secretaria: Ma. de la Luz Pineda Pineda.
Tesis de jurisprudencia 61/2006. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto
Tribunal, en sesión privada del diecinueve de abril de dos mil seis.
Registro No. 173694
Localización:
Novena Época
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XXIV, Diciembre de 2006
Página: 213
Tesis: 2a./J. 169/2006
Jurisprudencia
Materia(s): Administrativa
RECONSIDERACIÓN ADMINISTRATIVA
PREVISTA EN EL TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 36 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA
FEDERACIÓN. NO CONSTITUYE UN RECURSO ADMINISTRATIVO NI UNA INSTANCIA
JURISDICCIONAL, SINO UN MECANISMO EXCEPCIONAL DE AUTOCONTROL DE LA LEGALIDAD DE
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Del citado precepto que
establece que las autoridades fiscales podrán discrecionalmente revisar las
resoluciones administrativas de carácter individual no favorables a los
particulares emitidas por sus subordinados jerárquicos, y en caso de
demostrarse fehacientemente que aquéllas se emitieron en contravención a las disposiciones
fiscales podrán, por una sola vez, modificarlas o revocarlas en beneficio de
los contribuyentes, siempre que éstos no hubieren interpuesto medios de
defensa, hubieren transcurrido los plazos para presentarlos y no haya prescrito
el crédito fiscal, se advierte que la reconsideración administrativa que prevé,
constituye un mecanismo excepcional de autocontrol de la legalidad de los actos
administrativos, lo que es congruente con la intención del legislador de prever
un procedimiento oficioso a través del cual las autoridades fiscales revisen
sus propios actos para modificarlos o revocarlos cuando los contribuyentes
estén imposibilitados para hacer valer algún medio de defensa legal en contra
de aquellos que les fueron desfavorables, pero que notoriamente sean ilegales;
por tanto, dicho mecanismo no constituye un recurso administrativo ni una
instancia jurisdiccional.
Amparo en revisión
387/2004. Grupo Azar, S.A. de C.V. 11 de junio de 2004. Cinco votos. Ponente:
Juan Díaz Romero. Secretaria: Laura García Velasco.
Amparo en revisión 227/2004. Consorcio Azteca del Caribe, S.A. de C.V. 19 de
noviembre de 2004. Cinco votos. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos.
Secretaria: Hilda Marcela Arceo Zarza.
Amparo en revisión 553/2005. Ponderosa Textil, S.A. de C.V. 10 de junio de
2005. Cinco votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretaria: Lourdes
Margarita García Galicia.
Amparo en revisión 276/2006. Héctor Huerta Cevallos. 24 de febrero de 2006.
Cinco votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretaria: Maura Angélica Sanabria
Martínez.
Amparo en revisión 1609/2006. Juan de Jesús Barajas Aceves. 27 de octubre de
2006. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Juan Díaz Romero. Ponente: Margarita
Beatriz Luna Ramos. Secretaria: María Antonieta del Carmen Torpey Cervantes.
Tesis de jurisprudencia 169/2006. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto
Tribunal, en sesión privada del veintidós de noviembre de dos mil seis.
NOTA: El énfasis no es parte del texto original.
Bajo
esa tesitura, indudablemente resulta conveniente, para el caso que fuese
necesario, interponer el juicio de amparo con la finalidad de obtener un
resultado favorable en contra de la respuesta recaída en el recurso de
reconsideración administrativa. Para ejemplificar el tema en estudio se plantea
la siguiente situación.
La
autoridad fiscal federal en el ejercicio fiscal 2006, llevó a cabo sus
facultades de comprobación mediante una orden de visita domiciliaria, revisando
el ejercicio fiscal del 2005, al señor Víctor Almeida, determinándole un crédito
fiscal a su cargo por cantidad de $1,250,000.00 Pesos, crédito fiscal que no
fue recurrido en su momento por no tener los recursos para pagar a un abogado,
culminando con ello el plazo para la interposición de los medios de defensa a
que tenía derecho en su momento. Actualmente se da cuenta que es posible
interponer el recurso de reconsideración administrativa ante la autoridad
fiscal, percatándose que tanto en la orden de visita domiciliaria, como el
desarrollo de la misma, existen diversos elementos que demuestran
fehacientemente la contravención a las disposiciones fiscales, por lo que de
inmediatamente, interpone el recurso de reconsideración administrativa,
solicitando a la autoridad deje sin efectos el crédito fiscal determinado en su
contra por derivar de actos que contravienen las disposiciones fiscales. La
autoridad hacendaria emite resolución en la que niega al contribuyente dejar
sin efectos el crédito en su contra, por considerar que la orden de visita
domiciliaria se encuentra apegada a las disposiciones fiscales. Así las cosas,
el contribuyente se percata que la respuesta vertida por la autoridad, no
cumple con los requisitos establecidos en los artículos 14 y 16
Constitucionales, es decir, la resolución no se está debidamente fundada y motivada.
Así dentro del término de quince días a la notificación de la respuesta emitida
por la autoridad, el señor Juan Pérez interpone el juicio de amparo en contra
de la resolución recaída en el recurso de reconsideración administrativa,
solicitando el amparo y protección de la justicia federal, para los efectos que
la autoridad funde y motive adecuadamente los motivos por los cuales no deja
sin efectos el crédito fiscal a su cargo, tratando que se deje sin efectos el
crédito fiscal en su contra.
¿Qué
impedimento tiene usted amable lector, de recurrir a esta vía tratando en todo
momento que se deje sin efectos el crédito fiscal en su contra que no fue
recurrido en su momento?
Víctor Manuel Almeida Mora
Licenciado en Derecho, Contador Público Certificado, Especialista en
Fiscal, litigante en materia fiscal y laboral, asesor fiscal y jurídico.
Socio Director del Despacho Almeida, Román & Asociados, S.C.