EL
RECLAMO DE DAÑOS Y PERJUICIOS AL FISCO Y A
LA
ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL.
Lic. Gustavo Sánchez Soto.
Dentro
del espectro de alternativas que existen en nuestro derecho en materia de
reclamo de indemnización en concepto de daños y perjuicios, destaca la todavía
reciente posibilidad de demandar tales rubros al Servicio de Administración
Tributaria. De hecho se dice que resulta reciente en virtud de que el
ordenamiento jurídico que reguló inicialmente esta acción lo fue la Ley del
Servicio de Administración Tributaria como una consecuencia de la adición de
fecha junio doce del dos mil tres que se efectuó a su artículo 34, precepto
normativo que se encuentra vigente y que a la letra indica lo siguiente:
“Artículo 34. El Servicio de Administración Tributaria
será responsable del pago de los daños y perjuicios causados por sus servidores
públicos con motivo del ejercicio de las atribuciones que les correspondan.
El cumplimiento de la responsabilidad del Servicio de
Administración Tributaria establecida en el párrafo anterior, no exime a los
servidores públicos que hubieran realizado la conducta que originó los daños y
perjuicios de la aplicación de las sanciones administrativas que procedan en
términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, así
como de las penales y laborales que, en su caso, se deban imponer.
El cumplimiento de la responsabilidad del Servicio de
Administración Tributaria será exigible ante el Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, en sustitución de las acciones que los particulares
puedan ejercer de conformidad con las disposiciones del derecho federal común.
El contribuyente que solicite una indemnización deberá
probar, entre los hechos de los que deriva su derecho, la lesión, la acción u
omisión del Servicio de Administración Tributaria y la relación de causalidad
entre ambos; así mismo, deberá probar la realidad y el monto de los daños y
perjuicios.
En la misma demanda en que se controvierte una
resolución o en una por separado, se podrá solicitar la indemnización a que se
refiere este artículo. En relación con la documentación que se debe acompañar a
la demanda, en los casos de responsabilidad, el contribuyente no estará
obligado a adjuntar el documento en que conste el acto impugnado, la copia en
la que obre el sello de recepción de la instancia no resuelta por la autoridad
ni, en su caso, el contrato administrativo.
Las sentencias que dicte el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa en materia de responsabilidad, deberán, en su
caso, declarar el derecho a la indemnización, determinar el monto de los daños
y perjuicios y condenar al Servicio de Administración Tributaria a su pago.
Cuando no se haya probado el monto de los daños y perjuicios, la sentencia
podrá limitarse a declarar el derecho a la indemnización; en este caso, el
contribuyente deberá promover incidente ante la Sala del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa en la que originalmente impugnó, pidiendo la
liquidación de los daños y perjuicios, una vez que tenga los elementos
necesarios para determinarlos.
El Servicio de Administración Tributaria deberá
indemnizar al particular afectado por el importe de los gastos y perjuicios en
que incurrió, cuando la unidad administrativa de dicho órgano cometa falta
grave al dictar la resolución impugnada y no se allane al contestar la demanda
en el concepto de impugnación de que se trate. Para estos efectos, únicamente
se considera falta grave cuando la resolución impugnada:
I. Se anule por ausencia de fundamentación o de
motivación, en cuanto al fondo o a la competencia.
II. Sea contraria a una jurisprudencia de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación en materia de legalidad. Si la jurisprudencia se
publica con posterioridad a la contestación no hay falta grave.
III. Se anule por desvío de poder.
En los casos de responsabilidad del Servicio de
Administración Tributaria, se aplicarán supletoriamente las disposiciones del
derecho federal que rijan materias similares y los principios generales del
derecho que mejor se avengan a la naturaleza y fines de la institución”
Posteriormente,
con motivo de la iniciativa de vigencia de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo en enero primero del dos mil siete, se crea el artículo sexto de
tal ordenamiento que prácticamente en forma literal reproduce lo que regula el
citado artículo 34 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo aunque con menor profundidad. Este dispositivo normativo a la
letra nos indica lo siguiente:
“ARTÍCULO 6o.- En los juicios que se tramiten ante el
Tribunal no habrá lugar a condenación en costas. Cada parte será responsable de
sus propios gastos y los que originen las diligencias que promuevan.
Únicamente habrá lugar a condena en costas a favor de
la autoridad demandada, cuando se controviertan resoluciones con propósitos
notoriamente dilatorios.
Para los efectos de este artículo, se entenderá que el
actor tiene propósitos notoriamente dilatorios cuando al dictarse una sentencia
que reconozca la validez de la resolución impugnada, se beneficia
económicamente por la dilación en el cobro, ejecución o cumplimiento, siempre
que los conceptos de impugnación formulados en la demanda sean notoriamente
improcedentes o infundados. Cuando la ley prevea que las cantidades adeudadas
se aumentan con actualización por inflación y con alguna tasa de interés o de
recargos, se entenderá que no hay beneficio económico por la dilación.
La autoridad demandada deberá indemnizar al particular
afectado por el importe de los daños y perjuicios causados, cuando la unidad
administrativa de dicho órgano cometa falta grave al dictar la resolución
impugnada y no se allane al contestar la demanda en el concepto de impugnación
de que se trata. Habrá falta grave cuando:
I. Se anule por ausencia de fundamentación o de
motivación, en cuanto al fondo o a la competencia.
II. Sea contraria a una jurisprudencia de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación en materia de legalidad. Si la jurisprudencia se
publica con posterioridad a la contestación no hay falta grave.
III. Se anule con fundamento en el artículo 51,
fracción V de esta Ley.
La condenación en costas o la indemnización
establecidas en los párrafos segundo y tercero de este artículo se reclamará a
través del incidente respectivo, el que se tramitará conforme lo previsto por
el cuarto párrafo del artículo 39 de esta Ley”
En
este orden de ideas, existen varios aspectos a considerar, en primer lugar que
el artículo 34 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria únicamente
tiene como campo de aplicación y por ende son objeto de reclamo de
indemnización en concepto de daños y perjuicios las entidades que integran al
Servicio de Administración Tributaria, de hecho la gran incógnita y la gran
inconformidad con dicha disposición jurídica consistía en que si por una parte
se reconocía por el legislador la necesidad de otorgar al contribuyente la vía
para que se le resarciera por la eventual causación de daños y perjuicios,
porque únicamente se reconocía este derecho frente al Servicio de Administración
Tributaria y no en primera instancia, frente a otros organismos fiscales
autónomos como el Instituto Mexicano del Seguro Social y el INFONAVIT, por
ejemplo, y en segunda instancia frente a toda entidad administrativa que
lesionase los derechos del particular causándole los daños y perjuicios en
comento.
Adicionalmente,
hay que destacar que tanto el artículo 34 de la Ley del Servicio de
Administración Tributaria como el 6 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, son coincidentes en definir que cuando exista causa
grave generada como consecuencia de la actuación autoritaria y esta última no
se allane a la demanda que se le incoe se hará procedente el derecho del
particular a que se le pague la indemnización en comento. Al respecto resultan
ilustrativos los siguientes criterios:
No. Registro: 40,235
Precedente
Época: Quinta
Instancia: Pleno
Fuente: R.T.F.J.F.A. Quinta Época. Año V. No. 59.
Noviembre 2005.
Tesis: V-P-SS-750
Página: 207
LEY DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
INDEMNIZACIÓN CONTEMPLADA EN EL ARTÍCULO 34 DE LA LEY
DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA. REQUISITOS DE PROCEDENCIA.- Del
artículo 34 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, adicionado
mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de 12 de junio
de 2003, se desprende que para que sea
procedente el derecho a la indemnización del pago de daños y perjuicios, es
necesario que la autoridad fiscal cometa falta grave y no se allane al
contestar la demanda en el concepto de impugnación de que se trate, por lo
que en el supuesto de que la autoridad se allane a la pretensión deducida de
fondo de la actora y con ello se declare la nulidad de dicha resolución, la
consecuencia es que no proceda dicha indemnización, pues el artículo 34
estableció estos requisitos para la procedencia de la indemnización. (8)
Juicio No. 2759/03-01-01-6/244/04-PL-09-04.- Resuelto
por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, en sesión de 16 de marzo de 2005, por mayoría de 7 votos a
favor, 1 voto con los puntos resolutivos y 2 votos en contra.- Magistrado
Ponente: Luis Carballo Balvanera.- Secretaria: Lic. Mónica Guadalupe Osornio
Salazar.
(Tesis aprobada en sesión de 16 de marzo de 2005)
(El énfasis es nuestro)
En
el mismo sentido:
No. Registro: 38,991
Precedente
Época: Quinta
Instancia: Décima Primera Sala Regional Metropolitana.
Fuente: R.T.F.J.F.A. Quinta Época. Año IV. No. 44.
Agosto 2004.
Tesis: V-TASR-XXII-1144
Página: 374
LEY DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
PAGO DE DAÑOS Y PERJUICIOS, EN TÉRMINOS DE LO
DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 34 DE LA LEY DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA.-
CUANDO NO PROCEDE.- Con base en lo dispuesto por dicho precepto, no se
considera que el Servicio de Administración Tributaria deba indemnizar al
particular por daños y perjuicios, si no se advierte que la unidad
administrativa de dicho Órgano cometió falta grave al dictar la resolución
impugnada, ya que para estos efectos, únicamente
se considera falta grave cuando tal resolución se anule por ausencia de
fundamentación o de motivación, en cuanto al fondo o a la competencia, sea contraria a una
jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de
legalidad, o bien, se anule por desvío de poder; mas no así cuando por
otras causas se actualice una indebida fundamentación y motivación. Además cabe
señalar que existiendo allanamiento de la autoridad demandada a las
pretensiones de la actora, ello es una razón más para que no se genere la
obligación de dicha autoridad de indemnizar al particular. En consecuencia, en la sentencia no se puede declarar el derecho a la
indemnización, ni determinar el monto de los daños y perjuicios, ni condenar al
Servicio de Administración Tributaria a su pago; pues para ello tendría que
actualizarse alguna causal de falta grave y no existir allanamiento al
respecto. (17)
Juicio No. 23592/03-17-11-3.- Resuelto por la Décimo
Primera Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
el 29 de marzo de 2004, por unanimidad de votos.- Magistrada Instructora: María
Sofía Sepúlveda Carmona.- Secretario: Lic. Ernesto Christian Grandini Ochoa.
(El énfasis es nuestro)
Ahora
bien, únicamente como complemento, cito el precedente que establece cuales son
los extremos que se deben probar y que anuncia lo siguiente:
No. Registro: 39,057
Precedente
Época: Quinta
Instancia: Sala Regional Peninsular.(Mérida)
Fuente: R.T.F.J.F.A. Quinta Época. Año IV. No. 44.
Agosto 2004.
Tesis: V-TASR-XVI-1210
Página: 439
LEY DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA.- NO SERÁ
RESPONSABLE DEL PAGO DE LOS DAÑOS Y PERJUICIOS CAUSADOS POR SUS SERVIDORES
PÚBLICOS CON MOTIVO DEL EJERCICIO DE LAS ATRIBUCIONES QUE LES CORRESPONDAN.- De
conformidad con lo dispuesto por el artículo 34 de la Ley del Servicio de
Administración Tributaria, el
contribuyente que solicite una indemnización deberá probar, entre los hechos de
los que derive su derecho, la lesión, la acción u omisión del Servicio de
Administración Tributaria y la relación de causalidad entre ambos, acreditando
la realidad y el monto de los daños y perjuicios causados. En consecuencia,
si el demandante no prueba su derecho a la indemnización que pretende dado que
con independencia de que se hubiere configurado la resolución negativa ficta
por él impugnada, no acredita con documento alguno que dicha omisión en la que
incurrió la autoridad le hubiere causado daño o perjuicio alguno, no probándose
por ende la relación de causalidad entre el derecho a la indemnización y la
falta de contestación de mérito, es claro que la simple afirmación hecha por el
demandante en el sentido de que hace responsable a la demandada por los daños y
perjuicios que ocasionó su negligencia al no haber emitido la contestación
correspondiente, la pretensión relativa deviene ineficaz, puesto que omite
probar cuáles son esos daños y perjuicios, resultando por consiguiente
procedente declarar infundado el derecho a la indemnización solicitada. (83)
Juicio No. 1343/03-16-01-4.- Resuelto por la Sala
Regional Peninsular del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
el 13 de abril de 2004, por unanimidad de votos.- Magistrado Instructor: Jaime
Romo García.- Secretaria: Lic. Irma María Guadalupe Serralta Ramírez.
Adicionalmente,
configurando el punto medular de este escrito, quiero llamar la atención a lo
que regula la parte conducente para los presentes efectos del artículo 1 de la
Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, ordenamiento jurídico
que a la letra indica lo siguiente:
“ARTÍCULO 1o.- Los juicios que se promuevan ante el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se regirán por las
disposiciones de esta Ley………………………..”
Consecuentemente,
el cuestionamiento es que juicios pueden promoverse ante el Tribunal de
Justicia Fiscal y Administrativa, cuestión que se responde con base en lo
regulado por el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, mismo que precisa lo siguiente:
ARTÍCULO 14.- El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones
definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a
continuación:
I. Las dictadas por autoridades fiscales federales y
organismos fiscales autónomos, en que se determine la existencia de una
obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su
liquidación;
II. Las que nieguen la devolución de un ingreso de los
regulados por el Código Fiscal de la Federación, indebidamente percibido por el
Estado o cuya devolución proceda de conformidad con las leyes fiscales;
III. Las que impongan multas por infracción a las
normas administrativas federales;
IV. Las que causen un agravio en materia fiscal
distinto al que se refieren las fracciones anteriores;
V. Las que nieguen o reduzcan las pensiones y demás
prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de los miembros del
Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada Nacional o de sus familiares o
derechohabientes con cargo a la Dirección de Pensiones Militares o al erario
federal, así como las que establezcan obligaciones a cargo de las mismas
personas, de acuerdo con las leyes que otorgan dichas prestaciones.
Cuando para fundar su demanda el interesado afirme que
le corresponde un mayor número de años de servicio que los reconocidos por la
autoridad respectiva, que debió ser retirado con grado superior al que consigne
la resolución impugnada o que su situación militar sea diversa de la que le fue
reconocida por la Secretaría de la Defensa Nacional o de Marina, según el caso;
o cuando se versen cuestiones de jerarquía, antigüedad en el grado o tiempo de
servicios militares, las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa sólo tendrán efectos en cuanto a la determinación de la cuantía
de la prestación pecuniaria que a los propios militares corresponda, o a las
bases para su depuración;
VI. Las que se dicten en materia de pensiones civiles,
sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado;
VII. Las que se dicten en materia administrativa sobre
interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas, adquisiciones,
arrendamientos y servicios celebrados por las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal;
VIII. Las que nieguen la indemnización o que, por su
monto, no satisfagan al reclamante y las que impongan la obligación de resarcir
los daños y perjuicios pagados con motivo de la reclamación, en los términos de
la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado o de las leyes
administrativas federales que contengan un régimen especial de responsabilidad
patrimonial del Estado;
IX. Las que requieran el pago de garantías a favor de
la Federación, el Distrito Federal, los Estados o los Municipios, así como de
sus entidades paraestatales;
X. Las que traten las materias señaladas en el
artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior;
XI. Las dictadas por las autoridades administrativas
que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan
un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo;
XII. Las que decidan los recursos administrativos en
contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones de este
artículo;
XIII. Las que se funden en un tratado o acuerdo
internacional para evitar la doble tributación o en materia comercial, suscrito
por México, o cuando el demandante haga valer como concepto de impugnación que
no se haya aplicado en su favor alguno de los referidos tratados o acuerdos;
XIV. Las que se configuren por negativa ficta en las
materias señaladas en este artículo, por el transcurso del plazo que señalen el
Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo
o las disposiciones aplicables o, en su defecto, en el plazo de tres meses, así
como las que nieguen la expedición de la constancia de haberse configurado la
resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que
rija a dichas materias.
No será aplicable lo dispuesto en el párrafo anterior
en todos aquellos casos en los que se pudiere afectar el derecho de un tercero,
reconocido en un registro o anotación ante autoridad administrativa, y
XV. Las señaladas en las demás leyes como competencia
del Tribunal.
Para los efectos del primer párrafo de este artículo,
las resoluciones se considerarán definitivas cuando no admitan recurso
administrativo o cuando la interposición de éste sea optativa.
El Tribunal conocerá, además de los juicios que se
promuevan contra los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter
general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el
interesado los controvierta con motivo de su primer acto de aplicación.
El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa conocerá de los juicios que promuevan las autoridades para que
sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular,
siempre que dichas resoluciones sean de las materias señaladas en las
fracciones anteriores como de su competencia.
En
consecuencia, todas las controversias que se susciten con motivo de la emisión
de resoluciones de los recursos de revisión que se interponen con fundamento en
la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, resultan ser objeto de la
competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y, por
ende, su análisis se efectuará a la luz de lo que regula la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo. En este orden de ideas, cabe decir
que el artículo 1 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo regula lo
siguiente:
“ART. 1.- Las
disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los
actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal
centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los Tratados Internacionales de
los que México sea parte.
El presente ordenamiento también se aplicará a los
organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal
respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el estado preste de
manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar
con el mismo.
Este ordenamiento no será aplicable a las materias de
carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria
y laboral, ni al ministerio público en ejercicio de sus funciones
constitucionales. En relación con las materias de competencia económica,
prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les será
aplicable el título tercero A.
Para los efectos de esta Ley sólo queda excluida la
materia fiscal tratándose de las contribuciones y los accesorios que deriven
directamente de aquéllas”
Conforma
la Administración Pública Federal Centralizada, en términos de lo regulado por
el artículo 1 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, las
siguientes entidades:
“ARTICULO 1o.- La presente Ley establece las bases de
organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal.
La Presidencia de la República, las Secretarías de
Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejería Jurídica del
Ejecutivo Federal, integran la Administración Pública Centralizada.
Los organismos descentralizados, las empresas de
participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las
organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales
de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública
paraestatal”
Los organismos descentralizados
poseen personalidad jurídica y patrimonio propios.
En
consecuencia, los actos que emanan de la Presidencia de la República, las
Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejería
Jurídica del Ejecutivo Federal así como los organismos descentralizados son
susceptibles de ser atacados mediante el recurso de revisión y la resolución
negativa del propio recurso a los intereses del particular es objeto de la
competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. En este
contexto ese juicio ante el Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa le
serán aplicables las disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, lo que conlleva que también se le podrá aplicar el artículo 6
de tal ordenamiento y por ende instaurarse, en su caso, una demanda de pago de
indemnización por concepto de daños y perjuicios causados.
Como corolario, dicho en otras
palabras, el particular puede demandar a la Presidencia de la República, las
Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejería
Jurídica del Ejecutivo Federal así como a los organismos descentralizados el
pago de indemnización por concepto de daños y perjuicios causados.